È noto che, in caso di abuso edilizio insanabile, il Comune emette un ordine di demolizione, da eseguire entro un dato termine.
Non tutti sanno, però, che, quando la demolizione non risulta tecnicamente possibile, può essere adottata una sanzione alternativa (artt. 33 e 34 d.p.r. 380/2001 – Testo Unico dell’Edilizia).
Questa sanzione – definita “fiscalizzazione” dell’abuso edilizio – può essere particolarmente ‘salata’, in quanto è pari al doppio (o addirittura al triplo) dell’aumento di valore dell’immobile, stimato dall’Agenzia delle Entrate.
Il Consiglio di Stato si è occupato della materia con una recentissima sentenza, la n. 79 del 5 gennaio 2026, rispondendo in modo chiaro e netto ad una serie di domande.
- Quando un ordine di demolizione non viene impugnato entro il termine per proporre ricorso giurisdizionale, è possibile contestare successivamente la natura abusiva delle opere ?
- Il fatto che un intervento sia strutturalmente sicuro, o finanche munito di titolo autorizzativo sismico, è sufficiente ad affermare la sua legittimità edilizia?
- come si misura, in concreto, l’aumento di valore dell’immobile quando le opere abusive non servono ad ampliare, ma a mettere in sicurezza?
IL CASO.
La vicenda trae origine da un grave evento franoso che aveva interessato un immobile ed a seguito del quale sono stati realizzati interventi di ripristino dell’edificio e di messa in sicurezza del versante, comprensivi di opere murarie di contenimento.
Per tali interventi veniva presentata istanza di sanatoria, che veniva però rigettata a seguito del parere negativo del servizio sismico competente, motivato dalla mancanza del certificato di collaudo delle opere strutturali.
Il provvedimento di rigetto dell’istanza di sanatoria, si noti, non veniva impugnato in sede giurisdizionale.
Il Comune, quindi, emetteva l’ordine di demolizione delle opere prive di titolo edilizio, tra cui un muro di contenimento in calcestruzzo armato e la sopraelevazione di un muro esistente.
Neanche l’ordine di demolizione, si noti anche questo, veniva impugnato in sede giurisdizionale.
Successivamente, lo stesso Comune, accertata con perizia tecnica l’impossibilità di ripristinare lo stato dei luoghi, anche in considerazione della funzione di stabilizzazione svolta dalle opere, applicava, la sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione prevista dall’art. 33, comma 2, del Testo Unico dell’Edilizia.
Tale norma prevede che, in caso di interventi di ristrutturazione privi di titolo abilitativo edilizio, il Comune, quando non è tecnicamente possibile procedere alla demolizione, può irrogare, in alternativa, una sanzione pecuniaria di importo pari al doppio del valore venale dell’immobile, determinato sulla base di una stima effettuata dall’Agenzia delle Entrate.
IL RICORSO AL TAR E LA SENTENZA DI RIGETTO.
Solo a questo punto, di fronte ad una sanzione amministrativa di 46mila euro, gli interessati proponevano ricorso al TAR competente, sostenendo che:
- le opere non avrebbero dovuto essere qualificate come abusive in quanto necessarie a fronteggiare l’evento franoso;
- le stesse opere erano munite di autorizzazione sismica, il che avrebbe determinato la loro legittimità anche sotto il profilo edilizio;
- in ogni caso, la quantificazione della sanzione sarebbe stata eccessiva, essendo illogico che opere di contenimento e messa in sicurezza potessero determinare un incremento del valore venale dell’immobile.
Il TAR rigettava integralmente il ricorso.
L’APPELLO. PERCHE’ IL CONSIGLIO DI STATO HA CONFERMATO LA SENTENZA DEL TAR.
In sede di appello, gli interessati riproponevano i medesimi argomenti.
Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza di rigetto emessa da TAR, sulla base dei seguenti tre principi.
- “L’ordine di demolizione costituisce il provvedimento che accerta in via definitiva l’abusività dell’intervento edilizio. Pertanto, divenuto inoppugnabile tale provvedimento per decorso del termine, la natura abusiva delle opere non può più essere rimessa in discussione in sede di impugnazione dell’atto sanzionatorio consequenziale”. Pertanto, la perizia tecnica disposta dal Comune allo scopo di verificare la possibilità di demolire le opere abusive e ripristinare lo stato dei luoghi “non può incidere sul presupposto dell’abusività, né può valere a riaprire l’accertamento ormai consolidato”.
- “La circostanza che le opere siano munite di titolo sismico non incide sulla loro abusività”. Il titolo autorizzativo sismico, infatti, “non assolve la funzione del titolo edilizio e non sana il difetto di legittimazione urbanistico-edilizia dell’intervento”.
- “La valorizzazione della funzione delle opere non è di per sé sufficiente a infirmare la valutazione tecnica espressa dall’Agenzia delle Entrate”. Correttamente, secondo i Giudici del Consiglio di Stato, l’Organo erariale ha ritenuto tali opere “comunque idonee a incidere positivamente sulla fruibilità del bene, con riflessi sulla sua appetibilità commerciale” precisando che tale valutazione “esprime la potenzialità economica dell’immobile e prescinde dalla contingente mancanza di agibilità del fabbricato”.
CONCLUSIONI.
La sentenza, che può apparire eccessivamente rigorosa, risulta però conforme alla situazione giuridica venutasi a creare.
È ragionevole ipotizzare che, se l’ordine di demolizione, e prima ancora il provvedimento di diniego dell’istanza di sanatoria, fossero stati immediatamente impugnati dinanzi al Giudice Amministrativo, si sarebbe potuti adeguatamente valorizzare la funzione di sicurezza delle opere e la presenza di un titolo sismico.
In ogni caso, il fatto stesso che la legittimità dei provvedimenti adottati dal Comune non avesse acquistato carattere di definitività, avrebbe probabilmente lasciato agli interessati (o meglio: ai loro tecnici) un maggiore ‘spazio di manovra’ e forse anche il tempo necessario per munirsi dei requisiti – primo fra tutti il certificato di collaudo delle opere strutturali – necessari per ottenere il titolo abilitativo edilizio e scongiurare l’adozione dell’ordine di demolizione.
In mancanza di ciò, ai Giudici è stato giuridicamente precluso, proprio in considerazione della definitività del provvedimento di diniego dell’istanza di sanatoria e del successivo ordine di demolizione, valutare la sussistenza o meno dei presupposti per l’affermazione della natura abusiva delle opere.
D’altra parte, in considerazione della natura tecnico-discrezionale della stima del valore dell’immobile operata dell’Agenzia delle Entrate, risulta particolarmente difficile, per non dire impossibile, contestare l’entità della sanzione (salvo il caso residuale di manifesta irragionevolezza di tale stima).
Che cosa ci insegna questa decisione?
A me pare di poter dire che il messaggio lanciato dai Supremi Giudici Amministrativi sia forte e chiaro.
Concentrandosi solo sull’aspetto “tecnico”, senza avere una strategia “legale” sin dal principio, si rischia di scontrarsi con una valutazione giudiziale che guarda soprattutto (o addirittura solo) al rispetto del procedimento amministrativo.
